跨境并购的安全审核如何进行？

审查范畴的核心界定

在静安园区工作的这十五年里，我见证了无数企业从起步到走向国际舞台。但近几年来，一个明显的趋势是，大家对“跨境并购”的热情依旧高涨，可心里那根弦却绷得更紧了——这根弦就是“安全审核”。很多初次涉足海外收购的朋友，往往容易把商业判断和安全审查混为一谈。实际上，安全审核是一个独立的、具有强制性的法律程序，它关注的核心并不是你的并购案赚不赚钱，而是这笔交易会不会影响到国家的安全。这就好比我们在园区给企业做落地辅导，既要看企业的商业模式，也要看它是否符合环保和消防标准，是一个道理。安全审核的核心范畴通常涵盖国防安全、农产品和能源保障、关键技术、重要基础设施以及文化安全等领域。这里要特别注意的是，关键技术的范围在近年来有逐步扩大的趋势，不仅仅是芯片制造这种硬科技，甚至涉及到某些特定的算法和大数据处理能力，都可能被纳入视线。

我们曾经接触过一家在静安园区深耕多年的医疗器械企业，他们计划收购欧洲一家拥有尖端影像技术的公司。在初步沟通时，企业负责人非常自信地认为这只是纯粹的商业买卖，因为标的公司在欧洲，技术也是公开的。但我提醒他们，必须考虑到该技术是否涉及中国的医疗大数据安全，以及是否可能被用于军事领域。这就是安全审核的复杂性所在，它要求我们具备跨界的思维。根据相关行业研究显示，实际控制权的变更往往是触发审核的关键点。即便你只是收购了 minority stake（少数股权），如果通过协议安排获得了实际运营控制权，那么这笔交易依然可能落入安全审核的射程。这就要求企业在设计交易架构时，必须极其谨慎地权衡商业利益与合规成本，不能光看眼前的财务报表，而忽略了潜在的监管风险。

文化领域的并购也是容易被忽视的雷区。在静安园区，我们有不少文化传媒类的优质客户。他们在“走出去”时，可能会收购海外的新闻网站、社交媒体平台或者影视制作公司。这类交易虽然表面上看似金额不大，不涉及军工或能源，但舆论导向和文化安全恰恰是监管层高度关注的敏感点。一旦审核部门认为该并购可能导致外资控制国内重要的舆论阵地，或者有大量不符合主流价值观的内容跨境传播，那么交易被叫停的概率极高。作为专业的招商和服务人员，我们通常会建议企业在启动此类项目前，先进行一轮自我预判，看看标的公司是否触及这些红线。这种预判不是凭空想象，而是基于对过往案例的深入分析和对政策法规的精准解读。说实话，很多时候企业觉得我们在“危言耸听”，但等到监管问询函发下来时，再做准备就真的晚了。

还有一个值得深入探讨的概念是“实际受益人”。在跨境并购的安全审核中，监管机构不仅看买方是谁，更会穿透股权结构，看买方背后的钱是谁出的，谁真正拥有决策权。这在反洗钱和反恐融资的背景下尤为重要。我遇到过一个案例，一家看似普通的民营企业要收购国外的港口，结果穿透后发现其底层资金链涉及到一些具有复杂背景的海外基金。这种情况下，审核机关必然会投入大量精力去调查这笔资金是否带有政治附加条件，或者是否存在损害国家利益的潜在风险。对于企业而言，清晰、透明的股权结构不仅是合规的要求，也是顺利通过审核的通行证。静安园区在协助企业进行合规辅导时，总是强调“阳光是最好的防腐剂”，股权结构越清晰，解释成本就越低，审核通过的确定性就越高。

申报门槛与流程

聊完了审查范畴，很多朋友肯定会问：“那我怎么知道我的案子要不要申报呢？”这确实是操作层面最核心的问题。根据现行的相关规定，跨境并购的安全审查实行的是“申报+审查”的双重机制，但并不是所有的并购都需要往那个窗口里递材料。这里有一个非常关键的门槛问题。如果是投资军工、军工配套等国防安全领域，或者投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术等领域，并取得实际控制权，那么是必须申报的。这听起来有点抽象，对吧？简单来说，就是看你买的东西“敏不敏感”，以及你买了之后“谁说了算”。但这里面有一个很容易被误解的点，就是关于“实际控制权”的界定，它并不仅仅指持有50%以上的股份，还包括通过协议能够对经营决策、人事任免等施加决定性影响的情形。

为了让大家更直观地理解这个申报的时点和流程，我特意整理了一个对比表格，这是我们静安园区在给企业做培训时经常用到的“工具表”：

在实际操作中，我见过不少企业因为没搞清楚这个流程，踩了大坑。记得有一家总部设在静安园区的跨境电商巨头，他们打算收购南美的一个大型物流仓储中心。企业内部法务团队主要精力都放在了当地的劳工法和反垄断法上，完全忽略了中国境内的安全审查流程。结果交易谈到了尾声，资金都准备出境了，才被银行告知需要提供安全审查的无异议证明。这时候再回头补材料，不仅时间上来不及，还因为标的公司涉及当地港口运输，触发了特别审查程序，导致整个交割时间延迟了将近半年。这半年的资金成本和汇率波动，让他们损失惨重。我的建议是，不要在这个环节心存侥幸。哪怕你只有1%的怀疑，都应该尽早启动申报或咨询程序。

还有一个细节需要大家特别注意，那就是“分阶段交易”的风险。有些企业为了规避审查，会把一个大交易拆分成几个小交易，比如先收购30%股份，半年后再收购剩下的70%。这种策略在反垄断审查里可能有时管用，但在国家安全审查面前，往往是掩耳盗铃。监管部门拥有“实质重于形式”的监管尺度，会把这些分期付款的交易视为一揽子计划进行审查。一旦被发现有规避审查的嫌疑，轻则退回材料重报，重则面临严厉的行政处罚，甚至直接影响企业在海外的信誉评级。在静安园区，我们总是反复告诫企业，合规是最大的风控，任何试图在监管红线上“跳舞”的行为，最终付出的代价都会远远高于省下来的那点申报成本。

关于申报文件的准备，千万不能马虎。我看过太多企业拿出来的申报材料，简直就是商业计划书的翻版，通篇都在讲市场前景、投资回报率。这些对于商业融资或许有用，但对于安全审核来说，简直是废话连篇。审核人员真正关心的是：你的股权结构图穿透到自然人了吗？你的资金来源合规吗？这笔交易会不会让国外掌握我们的核心数据？申报文件的撰写必须具备极强的针对性，要站在监管者的角度去思考问题。我们通常会建议企业聘请专业的律所或咨询机构来协助撰写，并且要预留出至少1-2个月的准备时间，专门用来打磨这份材料。毕竟，第一印象非常重要，一份逻辑清晰、风险披露充分的申报材料，能为后续的审查沟通打下良好的基础。

穿透核查与控制权

在上一部分我稍微提到了“实际受益人”和“控制权”，但这部分实在太重要了，有必要单独拿出来深度剖析一下。在跨境并购的语境下，交易主体往往是一个复杂的迷宫。特别是在静安园区这样的高端商务区，很多企业都采用了红筹架构或者VIE架构，中间夹杂着各种BVI公司和信托计划。当你拿着这样一份层层叠叠的股权结构图去申报时，审核机构的第一反应绝对不是惊叹于你的设计精巧，而是怀疑你到底想隐藏什么。穿透核查成了安全审核中必不可少的一环。其核心目的，就是为了揪出那些站在幕后、真正能够影响企业决策的“影子老板”。这不仅是为了国家安全，也是为了防止黑钱通过跨境并购的方式进行洗白。

举个我亲身经历的例子吧。前年，有一家行业龙头的子公司想收购国外的一个研发中心。在静安园区的协调会上，我第一次看到他们的股权结构图时，头都大了。这家子公司的上面有三层控股公司，其中有一层设在开曼，股东名单里还有几家匿名的家族信托。我当时就直截了当地问他们的CFO：“如果审核办问起这几家信托背后的受益人是谁，你能回答得上来吗？”CFO愣了一下，说这都是大股东安排的，他们也不清楚细节。我告诉他们，这就是最大的问题。在安全审核的逻辑里，不清楚就意味着有风险。后来，在我们的强烈建议下，他们花了两个月时间去梳理这层关系，让大股东签署了一系列的披露文件，明确了信托的实际控制人，这才顺利通过了审查。这个案例充分说明，透明度在审核过程中具有一票否决的权重。

控制权的认定则更加微妙。很多时候，企业为了显示自己没有控制权，会刻意在董事会席位上做文章，比如只派驻少数董事，或者在股东协议里放弃某些表决权。但在审核人员眼里，这些表面文章往往经不起推敲。他们会看你有没有否决权，有没有财务总监的任命权，有没有核心技术团队的掌控权。我记得有一个案例，一家外资企业收购了一家国内科技公司的少数股权，但在协议里约定，任何涉及公司核心知识产权的转让都必须经过该外资股东同意。这种情况下，虽然股权比例没过半，但外资股东实际上拥有了“一票否决权”，这在审核中通常会被认定为取得了实际控制权。企业在设计交易条款时，一定要把“控制权”这个概念想透彻，不要试图用文字游戏来蒙混过关，毕竟审核团队里全是各路专家，火眼金睛得很。

税务居民身份的认定在穿透核查中也会起到关键作用。有些企业为了避税，把中间控股公司设在所谓的“避税天堂”。但在安全审核中，这种结构反而会引起警觉。审核机构会怀疑，为什么你要绕这么大一个圈子？是不是有什么不想让人知道的资金往来？如果中间层级公司被认定为缺乏“经济实质”，比如在当地没有员工、没有实际办公场所，那么它的存在就很可能会被视为一种通道。这时候，审核机构可能会要求企业穿透这个空壳公司，直接看最终持有人的身份，甚至要求企业提供该空壳公司的税务合规证明。我们在静安园区处理这类事项时，通常会建议企业在搭建架构时就要兼顾合规与效率，如果中间层确实有必要存在，那么一定要确保它在当地有足够的实体运营，能够经得起查证。

还有一个容易被忽视的问题，就是一致行动人协议。很多时候，几个投资人会签署一致行动人协议，在股东会上抱团投票。在商业世界里，这是很常见的操作，用来保护中小股东的利益。但在安全审核的语境下，这种协议会被视为一种隐性的控制权放大器。如果A公司持有10%股份，B公司持有10%股份，但如果他们签了一致行动协议，那么在审核看来，这20%的投票权其实是可以作为一个整体来考量的。如果再加上其他几个盟友，虽然单个股东都不控股，但联合起来实际上已经控制了公司。这种“事实上”的控制权，是监管部门绝对不会放过的。企业在申报时，必须主动披露所有可能影响控制权的协议安排，包括暗中的默契。与其等审核部门问起来再来解释，不如坦坦荡荡地把话说清楚，反而能争取到主动权。

关键技术与数据安全

在这个数字化时代，技术无疑是并购中最具诱惑力的资产，也是安全审核中最敏感的地带。这几年来，我们静安园区在引进高新技术企业时，发现越来越多的并购案是冲着对方的专利、算法或者技术团队去的。关键技术的边界在哪里？这往往是一个灰色地带。以前大家可能觉得，只有像原子能、航空航天这种才叫关键技术，现在不是了。随着人工智能、大数据、生物技术的发展，很多看起来不起眼的技术，其实都可能关乎国家安全。比如，一家掌握海量地理测绘数据的自动驾驶公司，或者一家拥有基因测序能力的生物科技公司，一旦被外资控制，其潜在的风险是难以估量的。审核机构在评估这类交易时，往往会咨询相关行业主管部门的意见，技术评审成了不可或缺的环节。

关于数据安全，我想多啰嗦几句。大家都知道现在的时代是“数据为王”，很多跨国并购看似是买公司，其实是买数据。比如社交媒体平台买用户数据，电商买消费行为数据。中国的数据安全法和个人信息保护法出台后，这一块的红线非常清晰。如果在并购过程中，涉及到将国内公民的个人信息或者重要数据传输到境外，那么就必须经过严格的安全评估。我看过一个案例，一家外资机构想要收购国内的一家医疗大数据公司，他们看中的就是这家公司积累的数亿份病历数据。在审核阶段，监管部门不仅问收购方是谁，更问这些数据将存储在哪里？由谁管理？能不能保证不被非法利用？这笔交易被附条件批准，条件是必须建立独立的数据隔离系统，确保所有数据物理上不出境，并且接受实时的监管。这对于买方来说，无疑大大增加了运营成本，甚至影响了收购的初衷。数据资产在并购前期的尽职调查中，必须作为头号风险点来对待。

还有一个比较棘手的问题是技术出口管制。这不仅是东道国（卖方所在国）的问题，也是中国法律关注的问题。如果一家中国公司要去国外收购一项技术，首先要确认这项技术是否受限于国外的出口管制法规，同时也要确认，如果这项技术被引进中国，是否会涉及到敏感技术的转移。有些企业在收购时，只顾着抢标的，完全没考虑到后续的技术转移流程。结果钱付了，公司买了，却发现核心技术的专利无法过户，或者使用范围受到严格限制，因为相关技术在出口管制清单上。这时候再回头去找安全审核机构协调，往往已经无力回天。我们在静安园区服务企业时，经常会组织关于出口管制的专题讲座，就是希望企业能把眼光放长远，不要因为一时的冲动而陷入技术落地的死胡同。

供应链的安全也是审核中的考量因素之一。现在的产业链分工非常细，很多核心零部件可能来自不同的国家。如果你的并购案导致某个关键领域的供应链过度依赖国外，或者被国外企业切断，那么这也是一种安全隐患。比如，我们曾经接触过一家精密仪器制造企业，他们想要收购上游的一个德国传感器厂商。审核过程中，监管层非常关注这家德国厂商是否有独家供应给中国军工企业的业务，以及收购后是否还能保障这种供应的连续性。这种供应链韧性的评估，已经成为了高端制造业并购审核中的常态。企业在做可行性研究时，不能只算经济账，还要算好战略账，把供应链的自主可控作为一个硬指标来考量。毕竟，在这个地缘政治复杂的当下，谁掌握了供应链的主动权，谁就掌握了生存和发展的命脉。

负面清单与行业限制

聊完了技术和数据，我们再来看看市场准入的一个硬性门槛——《外商投资准入负面清单》。这个清单就像是跨境并购的“红绿灯”，明确告诉了你哪些地方能去，哪些地方是禁区。虽然这几年中国一直在扩大开放，负面清单在不断缩短，但这并不意味着所有行业都可以随意并购。对于限制类和禁止类领域，企业在做方案时必须慎之又慎。禁止类领域，比如媒体出版、稀土开采等，外资基本是无法染指的；而限制类领域，比如汽车制造、证券公司等，往往对中方持股比例有明确要求，或者要求有中方控股。如果你设计的交易方案触犯了这些红线，那么大概率是连申报的大门都进不去，直接就会被挡在门外。

这里我想分享一个稍微有点“技术含量”的挑战。有一家外资背景的投资机构，非常看好中国的教育产业，想收购一家线上的职业培训公司。按照当时的负面清单，义务教育阶段是禁止外资进入的，但职业培训并不在禁止之列。于是，他们设计了一个非常复杂的架构，试图通过VIE结构来控制这家公司，表面上由内资公司持有牌照，实际上通过协议控制把利润和决策权都转给外资方。这种“擦边球”的做法，以前可能还有空子可钻，但在现在的安全审核环境下，风险极高。审核机构在审查时，会严格遵循“实质重于形式”的原则，一眼就能看穿这种安排背后的意图。果不其然，这笔交易在预申报阶段就被叫停了，监管部门给出的理由非常明确：该模式涉嫌规避外资准入限制。这个案例告诉我们，合规是不可逾越的底线，任何试图用架构设计来掩盖违规事实的尝试，在强大的监管穿透力面前都是徒劳的。

除了国家层面的负面清单，我们在静安园区服务企业时，还会提醒他们关注行业特定的监管要求。比如金融行业，除了商务部的准入，还要经过央行、银或者证监会的审批。这些行业主管部门往往有自己的“内部尺度”，对股东资质、管理经验有非常具体的要求。我见过一个案例，一家外资银行想收购国内的某城商行股权，虽然符合负面清单的持股比例要求，但银监会在审查时发现，这家外资银行在过去三年内在其母国发生过严重的合规风险事件，因此否决了这笔交易。这说明，即使你过了负面清单这一关，行业合规性依然是决定成败的关键。企业在启动并购前，一定要把目标行业的监管法规摸透，不仅要看“纸面上的法”，还要了解“执行中的尺度”。

对于在限制类领域内的并购，企业应该如何操作呢？我的建议是，一定要找好一个靠谱的中方合作伙伴。因为限制类领域通常要求中方控股，或者要求有中方占主导地位。在这种合资架构下，如何平衡外资方和中资方的利益，如何保证管理层的稳定，往往比交易本身更难处理。我在静安园区见过不少合资企业，最后因为股东打架而分崩离析，不仅没能实现并购的初衷，反而拖累了主业。在交易谈判阶段，就要把公司治理结构、退出机制等细节谈清楚，不要为了赶进度而留下隐患。特别是在涉及一票否决权的设置上，既要保护小股东的利益，又不能让公司陷入僵局，这极其考验谈判律师的智慧和经验。面对负面清单，最好的策略是“尊重规则，拥抱监管”，在合规的框架内寻找最大的商业机会。

审查时限与不可控因素

做跨境并购的人都知道，“时间就是金钱”，一笔交易的成败往往取决于交割的时间点。安全审核这个环节，最不可控的就是时间。虽然在规定里，一般审查是30个工作日，特别审查是60个工作日，加起来差不多三个月。但在实际操作中，这个时间表往往会因为各种因素而被拉长。有时候，仅仅是因为一份材料的补充说明，就可能导致审查暂停计时；有时候，是因为监管部门内部对某个风险点的评估产生了分歧，需要上报更高层决策。这种不确定性，对于习惯了按计划行事的企业来说，是一种巨大的心理煎熬。我经常跟企业的老板们打比方，这就像是在高速公路上遇到了大雾，虽然你知道路是通的，但你就是不知道什么时候能通车。

除了官方规定的流程时间，还有一些不可控因素也是企业需要考虑的。比如地缘政治的变化。这几年国际形势波诡云谲，某个大国之间的一场外交摩擦，或者一次国际会议上的言论，都可能直接影响到跨境并购审核的气候。我印象很深，几年前有一家央企想收购欧洲的一家港口，本来前期沟通都很顺畅，审核也进行到了最后阶段。结果突然国际关系紧张，舆论开始炒作这个港口可能被用于军事目的，导致审核部门不得不更加审慎地重新评估这笔交易，最后虽然批了，但附加的条件比最初设想得苛刻得多。这种“黑天鹅”事件，是谁都无法预测的，但企业必须做好风险预案。比如在收购协议里加入审批延期或拒绝的免责条款，明确如果因为不可抗力导致审核不通过，双方如何分担已经发生的费用，避免到时候扯皮。

还有一个经常被忽视的时间成本是“沟通成本”。安全审核不是冷冰冰的材料递交，而是一个不断沟通、不断解释的过程。在审查过程中，审核办公室经常会发出各种问询，要求企业对某些交易背景、资金安排、未来计划进行说明。有时候，一份问询函下来，几十个问题，企业需要组织法务、财务、业务部门协同作战，整理出厚厚的一本回复材料。而且，这个回复的质量直接决定了审查是继续推进还是被打回重来。在静安园区，我们有专门的团队协助企业对接这些沟通工作，但即便如此，我也见过企业因为回答不到位而被反复退回补正，白白浪费了一两个月的宝贵时间。我的建议是，把沟通当成第一生产力，在回复问询时，不仅要准确，更要站在监管的角度思考他们真正担忧的是什么，给出有说服力的解释和承诺，而不是机械地应付差事。

并购协议中的“过渡期”管理也非常考验功夫。审核期间，目标公司的经营状况可能会发生变化，或者出现突发的事件。如果协议里对过渡期的损益归属、重大资产处置没有明确的约定，一旦审核时间延长，双方很容易产生矛盾。比如，审核拖了半年，这半年里目标公司赚了很多钱，卖方觉得这笔钱该归自己；或者亏了很多钱，买方觉得不公平。这些看似琐碎的商务条款，在漫长的审核周期里可能会被放大成交易的“死结”。企业在签署并购协议时，一定要充分考虑到审核延长的可能性，把时间风险在合同层面就锁死。专业的并购律师通常会把Long Stop Date（最后终止日）设置得比较灵活，并预留足够的缓冲期，给双方留出回旋的余地。毕竟，在这个充满变数的时代，给自己留条后路，总归是没错的。

静安园区见解总结

在静安园区多年的招商实践中，我们深刻体会到，跨境并购的安全审核已从过去的“备选项”变成了现在的“必选项”。它不再是简单的行政流程，而是企业战略合规能力的试金石。对于企业而言，核心在于转变思维：从“如何通过审核”转向“如何构建安全的交易架构”。我们在园区工作中看到，那些成功出海的企业，无一不是将合规融入了交易基因，做到了商业利益与国家利益的平衡。静安园区将继续发挥专业服务的优势，帮助企业搭建起沟通的桥梁，解读监管背后的逻辑。我们要做的不仅是把企业“扶上马”，更是要在复杂的国际规则下“送一程”，确保每一笔跨境交易都能行稳致远。